«Муниципальное» от латинского municipium – самоуправляющаяся община. МП – совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений, связанных с осуществлением МСУ.

Муниципальное право РФ - комплексная отрасль, представляющая собой совокупность правовых норм закрепленных и регулирующих общественное отношение, возникающее в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут выделяться органы местного самоуправления. (Решение гос. полномочий например регистрация актов гражданского состояния).

Предметом МП является круг общественных отношений, складывающихся в сфере МСУ. При определении предмета МП и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. МСУ не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы МСУ руководствуются нормами ГП и т.д. Таким образом, предмет МП включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами МП

Метод правового регулирования это также способ воздействия общественного отношения в области местного самоуправления с помощью таких приемов как предписание, дозволение, запрет. Методы:

1) императивный, в котором преобладает предписание (главе мо предписывается осуществить такие то функции;

2) диспозитивный (дозволение, самостоятельный выбор своего поведения например обращение в органы местного самоуправления по каким-либо вопросам);

Специальные методы:

3) метод гарантий – государство определило, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти т.е. оно определило их самостоятельность в вопросах местного значения, но при этом оно гарантирует обеспечить судебную защиту местного самоуправления, его финансовую, организационную и экономическую самостоятельность.

4) метод рекомендаций – ст.12 Конституции органы местного самоуправления не входят в органы гос. власти. Государство чтобы воздействовать на органы местного самоуправления оставляет за собой право рекомендовать органам местного самоуправления (например Постановление правительства)

2 Субъекты муниципального права

Население . В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления не гражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Граждане Российской Федерации . На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления . На основании статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как 1-глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

Органы государственной власти, предприятия, учреждении, организации. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию.

Особым субъектом муниципальных правоотношений является муниципальное образование в целом. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Сельское поселение- один или несколько населенных пунктов плюс прилегающая территория;

Городское поселение – один крупный населенный пункт;

Городской округ (например гор. округ Й-Ола, Волжск, Козьмодемьянск);

Городской округ с внутригородскими территориями(город делян на внутригородские территории, например западный, где будут свои органы самоуправления и будут подчиняться общему органу);

Муниципальный район, их 14 штук. Муниципальный район состоит из городских и сельских поселений.(Советский,Сернурский…);

Внутригородские территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь)

Д. А. Лисовицкий*

О значении термина «население муниципального образования» и некоторых подходах к исследованию проблемы субъекта права местного самоуправления

Сегодня термин «население» можно встретить в текстах более чем двух сотен федеральных законов, не менее двадцати из которых - документы, составляющие правовую основу местного самоуправления. Однако в последнем случае, его употребление обусловлено одним немаловажным обстоятельством: упомянутый термин в отношении местного самоуправления применяется непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации.1 «Местное самоуправление - записано в части 1 статьи 130 Конституции - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следуя тексту этого документа далее, мы находим, что населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131) и что с учетом мнения населения изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (часть 2 статьи 131).

Некоторые сведения о значении рассматриваемого термина можно получить из самой Конституции, если принять во внимание часть 2 статьи 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидная взаимосвязь приведенных положений с содержанием части 1 этой же статьи позволяет сделать вывод о том, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения не сводится к формам непосредственной демократии. И, стало быть, термин «население» обозначает субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления, и, что принципиально важно, не только выборные.

* Кандидат юридических наук, доцент Северо-Западной академии государственной службы.

1 Кроме того, этот термин упомянут в СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (часть I). Ст. 1.

Можно даже сказать, что население выступает как субъект непосредственной и представительной демократии на муниципальном уровне. Однако такое утверждение следовало бы признать верным только отчасти, поскольку, с точки зрения теории государства, представительная форма демократии предполагает осуществление власти через выборные органы, а в рассматриваемом случае население, реализуя свое право на самоуправление, действует в равной мере и через муниципальные органы, сформированные иным путем.

Безусловно, «набор» терминов, которые раскрываются непосредственно в Конституции, весьма ограничен в силу юридических особенностей этого документа, зачастую же используемые в Конституции термины конкретизируются в актах действующего законодательства. В данном случае таким документом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2

Впервые в упомянутом Законе термин «население» встречается в части 2 статьи 1, где местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая <...> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения...». Очевидно, что значение термина «население» в приведенной дефиниции аналогично тому, что закреплено рассмотренными ранее положениями Конституции: население предстает в качестве субъекта, который самоуправляется, решая самостоятельно определенную часть публичных дел. Причем самостоятельное и в собственных интересах решение населением вопросов местного значения - это в равной мере и непосредственное осуществление населением публичной власти на муниципальном уровне, и соответствующая деятельность муниципальных органов. Такое же значение названный термин приобретает и в части 3 статьи 4 Закона, которая закрепляет обязанность органов государственной власти обеспечивать «государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления». Дальнейший анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет установить ряд немаловажных, на наш взгляд, особен-

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (часть I). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (часть I). Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; № 31 (часть I). Ст. 3427; Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (часть I). Ст. 5088; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть I) Ст. 21; № 10. Ст. 1151.

ностей, характеризующих употребление этого термина.

Для обозначения всех видов территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, законодателем используется собирательное понятие «муниципальное образование».3 А потому замена в тексте этого документа термина «население», когда он употребляется без специальных указаний относительно того, население какой именно территории имеется в виду, выражением «население муниципального образования» не повлекла бы ровным счетом никаких правовых последствий.

Примеров употребления словосочетания «население муниципального образования» в упомянутом Федеральном законе немного. Так, в части 1 статьи 7 этого документа говорится о том, что «населением муниципального образования непосредственно» принимаются муниципальные правовые акты, в статье 70 записано, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления «несут ответственность перед населением муниципального образования». Вопросы местного значения определяются как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».4

Примером того, что мы назвали «специальным указанием», могут послужить положения части 2 статьи 12 Закона. Записано в ней следующее: «изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов <.> с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов».5 Несмотря на то, что смысл приведенных положений понятен: законодатель определяет субъекты, уполномоченные выражать свое мнение по поводу изменения границ самоуправляющейся территории, значение термина «население» в цитируемой части Закона требует особого внимания.

Населенный пункт, расположенный на территории муниципального района, муниципальным образованием не является, и потому его население нельзя рассматривать как субъект самоуправления в том его понимании, которое закреплено в части 1 статьи 130 Конституции и части 2 статьи 1 Закона.

3 См. ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и определения муниципального образования в ч. 1 ст. 2 этого же документа.

4 Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Указанное словосочетание также можно встретить в ч. 2 ст. 70 и в некоторых положениях ч. 1 ст. 2 Закона.

В таком населенном пункте не проводится местный референдум, не функционирует муниципальный представительный орган или сход граждан, однако население уполномочено принимать юридически значимое решение относительно границ муниципального района.

Для получения согласия населения на изменение границ муниципального образования статьей 24 Закона предусмотрено проведение специального голосования на всей территории муниципального образования или на части его территории (каковой и является населенный пункт) «в порядке, установленном <...> для проведения местного референдума».6 Участие в этом голосовании принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом,7 а, стало быть, именно этих жителей, территориально обособленных в пределах соответствующего населенного пункта, и обозначает здесь термин «население».

Упомянутая статья 24 расположена в главе 5 Закона, озаглавленной как «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ входящих в эту главу статей дает основания утверждать, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования относится к формам непосредственного осуществления местного самоуправления. И в этой связи обоснованным представляется вопрос: а кто же самоуп-равляется, когда свое мнение относительно изменения границ муниципального района отмеченным образом выражает население населенного пункта?

Безусловно, обладающие избирательным правом жители населенного пункта в составе муниципального района - это часть населения муниципального района, и в этой связи их волеизъявление по поводу изменения границ муниципального района можно рассматривать как форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением муниципального района. Другими словами, под самоуправлением населения в приведенном случае понимается волеизъявление определенной части лиц, проживающих на территории муниципального образования. Следовательно, есть основания признать в самоуправляющемся субъекте, который обозначен в Законе термином «население», жителей самоуправляющейся территории, составляющих так называемый «избирательный корпус». То есть тех, кто имеет право участвовать в голосовании по вопросу изменения границ муниципального образования, му-

6 Ч. 4 и ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так же см. ч. 2 ст. 12 названного документа.

ниципальных выборах, местном референдуме и других формах прямого волеизъявления на муниципальном уровне.

Надо полагать, именно в таком значении термин «население» используется в приведенной ранее части 2 статьи 12, когда речь идет о получении согласия «населения поселения» на изменение границ муниципального района. Поселение, в отличие от населенного пункта, - это муниципальное образование, а потому есть все основания утверждать, что выражение «население поселения» обозначает не иначе как самоуправляющийся субъект, который непосредственно осуществляет местное самоуправление, в форме голосования по поводу изменения границ муниципального образования.8 Если учесть, что муниципальным образованием, чьи границы могут быть изменены, является муниципальный район, а не поселение, то ситуация складывается, казалось бы, парадоксальная, поскольку один самоуправляющийся субъект - население поселения - принимает решение, значимое для определения территории деятельности другого самоуправляющегося субъекта - населения муниципального района. Ведь границы самого поселения при этом не изменяются.

Но стоит принять во внимание, что термин «население» обозначает жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, как вопрос разрешается сам собой. Жители поселения, участвующие в упомянутом голосовании, одновременно являются и жителями соответствующего муниципального района, а потому население поселения принимает решение, важное для себя не только как субъекта, самоуправляющегося в границах поселения, но и себя - как части населения (или иначе - жителей) муниципального района.

В качестве другого примера употребления термина «население» в отмеченном значении можно привести часть 1 все той же статьи 12 Закона, в которой предусмотрено, что «изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения.». И здесь же закреплено правило, согласно которому «инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном <.> для выдвижения инициативы проведения местного референдума». Из чего можно сделать вывод, что группа, выступающая с соответствующей инициативой, формируется из жителей муниципального образования, наделенных правом участвовать в местном референдуме.9

8 При определенных условиях по этому поводу проводится сход граждан. См. ч. 2 ст. 12, ч. 1 и ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

9 См. так же ч. 3 ст. 12 и ч. 2, 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Это же значение термин «население» приобретает и в части 1 статьи 22 рассматриваемого акта, устанавливающей, что местный референдум проводится «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения».10 Перечень можно продолжить, указав на часть 3 статьи 44, где записано, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается «населением непосредственно на сходе граждан»,11 и часть 1 статьи 24, предусматривающей, что голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления «проводится по инициативе населения <.> в порядке, установленном для проведения местного референдума». В последнем случае речь идет о реализации предусмотренной ст. 70 и 71 Закона ответственности выборных лиц местного самоуправления перед «населением муниципального образования», которое наделяется правом их отзыва.

Как можно заметить, большинство из приведенных здесь положений Закона относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и в этой связи термин «население» принимает значение «жители муниципального образования, обладающие избирательным правом», либо таким образом указывает на участников местного референдума. Стало быть, термином «население» в рассматриваемом документе обозначена ограниченная, прежде всего с позиции возраста и гражданства, часть жителей самоуправляющейся территории, принадлежность которой определяется присутствием сведений о гражданине (иностранном гражданине) в списке избирателей на муниципальных выборах, в списке участников местного референдума и списках участников иных форм прямого волеизъявления местного населения.12

Ранее мы уже приводили заглавие главы 5 Закона, из которого следует, что население муниципального образования не только непосредственно

10 Население, как субъект, выражающий свою волю на местном референдуме, упомянуто также в ч. 5 ст. 34 и ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

11 Обратим внимание на то, что в сходе граждан согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ участие принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

12 Такие выводы можно сделать на основании анализа п. 1 и п. 10 ст. 4, п. п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711; № 27 (часть II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2707; № 30 (часть I) 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (часть I). Ст. 3427; № 50. Ст. 5303; 2007. № 1 (часть I). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938).

осуществляет местное самоуправление, но и участвует в его осуществлении. Выступая в таком качестве, население (что можно понять из сравнительного анализа статей упомянутой главы) не проявляет себя как самоуправляющийся субъект, решающий вопросы местного значения, а только лишь реализует собственные инициативы в этой сфере, либо выражает в этой связи свое мнение. Деятельность населения, участвующего в осуществлении местного самоуправления, не носит публично властного характера, но при определенных условиях может порождать правовые последствия.

Одной из форм такого участия Закон называет территориальное общественное самоуправление, которое осуществляется «населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления».13 Поскольку упомянутый институт местного самоуправления в части 1 статьи 27 этого документа определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения14 для <...> осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», можно утверждать, что термин «население» обозначает здесь исключительно участников территориального общественного самоуправления. К такому выводу нас приводят положения в той же части 1 статьи 27 Закона, где далее записано, что «границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории».

Вопрос, однако, в том, ограничивается ли число участвующих в территориальном общественном самоуправлении лиц исключительно гражданами? Ведь соответствующий термин часто используется в статьях, посвященных непосредственному осуществлению населением местного самоуправления (вспомним для примера о такой его форме как сход граждан).15 Между тем далеко не все граждане обладают избирательными правами, правом участвовать в референдуме и т. д. И наоборот, лица, не имеющие российского гражданства, при определенных условиях наделяются такими правами.16

14 Такими территориями, согласно ч. 3 ст. 27 Закона, могут быть: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

16 См. п. 1 и п. 10 ст. 4, п.п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Поскольку правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется не только на федеральном, но и на муниципальном уровне, на что в Законе есть прямое указание,17 целесообразным представляется обратиться непосредственно к муниципальным правовым актам. Так, в «Положении о территориальном общественном самоуправлении городского поселения Мытищи»18 по этому поводу записано следующее: «Граждане по месту их жительства на части территории Поселения, достигшие шестнадцатилетнего возраста, могут принимать участие в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления, участвовать в работе собраний и конференций граждан, избирать и быть избранными в органы территориального общественного самоуправления».19

Можно предположить, что депутаты муниципального представительного органа, утвердившие Положение, руководствовались исключительно приведенным определением территориального общественного самоуправления как «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения». Так или иначе, но термин «население», используемый в статье 27 Закона, наполняется в итоге вполне определенным содержанием, обозначая жителей части территории муниципального образования, обладающих российским гражданством и отвечающих возрастному цензу.

Перечень отмеченных нами значений термина «население» может быть дополнен, стоит только обратиться к содержанию статей 14, 15 и 16 Закона,20 где под населением понимается круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения.21 В подпункте 4 части 1 статьи 14 названного документа записано, в частности, что к вопросам местного значения для поселения относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом». В число вопросов местного значения муниципального района

17 Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяются, в частности, порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.

18 Утверждено решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Московской области от 28 марта 2006 г. N 9/6 // Родники. Спецвыпуск. 2006. 6 апреля, № 8.

19 П. 2 ст. 2 Положения.

20 Названными статьями Закона определяются перечни вопросов местного значения соответственно для поселения, муниципального района и городского округа.

21 Именно как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно», вопросы местного значения обозначены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

входит, например, «организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками», а в перечень вопросов местного значения городского округа - «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа».22

В одном и том же значении с термином «население», а иногда и наряду с ним, в перечисленных статьях Закона употребляется термин «жители». Так подпунктом 15 части 1 статьи 14 рассматриваемого акта установлено, что к вопросам местного значения для поселения относится «создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения».23 И в этой связи можно предположить, что все лица, чья принадлежность к числу жителей муниципального образования подтверждена их регистрацией по месту жительства на территории муниципального образования, и составляют население муниципального образования, речь о котором идет в статьях 14, 15 и 16 Закона.

Другой вопрос, что решением публичных дел, закрепленных в компетенции муниципальной власти, обеспечиваются потребности не только жителей самоуправляющейся территории. В частности, право на услуги, которые предоставляют муниципальные учреждения, зачастую не связано с наличием отметки в паспорте (ином документе), устанавливающей факт проживания гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Приведем пример. Организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками - это сфера деятельности органов местного самоуправления муниципального района. В сферу деятельности муниципальных органов городского округа также входит организация библиотечного обслуживания населения, но уже библиотеками городского округа.24 Городской округ, как известно, территориально (а также организационно и финансово) обособлен от муниципального района,25 и потому население городского округа не является в то же время частью населения муниципального района. Однако

22 См. соответственно пп. 19 ч. 1 ст. 15 и пп. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Термин «население» в приведенном значении употребляется также в пп. 7, 11, 15, 23, 31 ч. 1 ст. 14, пп. 19 и 21 ч. 1 ст. 15, пп. 4, 7, 16, 20, 28, 36 ст. 16 названного Закона.

23 Аналогичная формулировка вопроса местного значения, но уже применительно к сфере компетенции городского округа, содержится в пп. 20 ч. 1 ст. 16 этого же документа. Другие примеры использования термина «жители» как равнозначного термину «население» см. в пп. 10, 12, 15, 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

это обстоятельство не имеет никакого значения для реализации права граждан на библиотечное обслуживание,26 так как право доступа в библиотеки и право свободно выбирать библиотеки в соответствии со своими потребностями не зависит от того, находится ли место жительства гражданина в пределах той или иной территории.27 Стать пользователем общедоступной библиотеки28 можно, предъявив документ, удостоверяющий личность гражданина, а для несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет - документ, удостоверяющий личность его законного представителя.29

Весьма часто в случаях употребления в тексте Закона термина «население», когда под таковым понимаются все лица, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (как в вышеприведенном случае), на первый план выходит числовое значение соответствующей категории. Иллюстрацией здесь могут послужить следующие положения рассматриваемого акта. «Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения. - записано в части 5 статьи 12 Закона - не является достаточным основанием для инициирования <...> процедуры изменения границ поселений».30

Если подвести некоторый итог всему изложенному выше, то, прежде всего, следует отметить, что термин «население» в приведенных нами примерах принимает значение, соответствующее содержанию общественных отношений, урегулированных конкретной нормой Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в зависимости от области его применения речь может идти об избирателях, участниках территориально-

26 Упомянутое право закреплено в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607.

28 А именно о таких библиотеках идет речь в приведенных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

29 Это следует из пп. 1 п. 4 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ. Здесь, надо заметить, имеет место некоторое противоречие между упомянутым Законом и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 (СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444; 1999. № 41. Ст. 4918; 2002. № 4. Ст. 330; 2003. № 27 (часть II). Ст. 2813; 2004. № 5. Ст. 374; 2006. № 52 (часть III). Ст. 5596). Поскольку, согласно п. 1 Положения, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее именуются граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

30 Также см. пп. 7 части 1 ст. 11 и ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

го общественного самоуправления, получателях муниципальных услуг и т. д.

Термин «население» выступает, следовательно, как некое общее наименование для жителей муниципального образования - участников различного рода правоотношений по поводу решения закрепленной в компетенции местного самоуправления части публичных дел. Исключение составляет, разве что, последний из рассмотренных случаев, когда жители муниципального образования «интересуют» законодателя исключительно с точки зрения их численности. Однако не все такие правоотношения складываются в связи с непосредственным решением населением вопросов местного значения, а стало быть, не все жители муниципального образования, обозначенные в тексте Закона термином «население», выступают как самоуправляющийся субъект. Самоуправляются, надо полагать, только те из них, кто обладает избирательным правом на муниципальных выборах и правом участия в местном референдуме.

Такой вывод будет, на наш взгляд, вполне логичным следствием предшествующих рассуждений, с одним только «но». И в части 1 статьи 130 Конституции, и в части 2 статьи 1 Закона записано, что население, решая вопросы местного значения, действует как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Можем ли мы в этой связи утверждать, что через муниципальные органы (причем не только выборные) свое право на самоуправление реализуют исключительно лица, обладающие избирательным правом и правом на участие в местном референдуме? Или же, напротив, посредством муниципальных органов самоуправляются все жители муниципального образования? Если принять вторую точку зрения, то следует согласиться и с тем, что население как субъект непосредственной муниципальной демократии не тождественно населению, действующему через органы местного самоуправления. Иначе говоря, констатировать тот факт, что термин «население» употребляется здесь в двух значениях одновременно, а это, согласитесь, представляется маловероятным.

Остается, таким образом, предположить, что все приведенные ранее значения термина «население» характеризуют один и тот же самоуправляющийся субъект. В каждом конкретном случае он может быть представлен и участниками территориального общественного самоуправления, и получателями муниципальных услуг, и избирателями муниципального образования, другими категориями жителей самоуправляющейся территории, хотя не сводится ни к тем, ни к другим. Определить правовое положение жителя муниципального образования как участника, например, схода граждан или лица,

связанного отношениями представительства с муниципальным депутатом, большого труда не составит. Если же термин «население» обозначает некий коллективный субъект, наделенный правом самоуправления, то у нас также есть все основания, чтобы исследовать его правовое положение, тем более, что этот субъект является носителем интересов, определяющих направленность решения значительной части публичных дел на местном уровне.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Субъекты муниципального права

Муниципальное право -- комплексная отрасль права

Понятие “муниципальное право” -- новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.

В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом, имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина -- совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление -- признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий -- и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное самоуправление”.

Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление -- это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселение, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местном самоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя особый уровень власти, являясь выражением власти народа, организационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов), районов (уездов) и т.п.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления -- в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и находит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Муниципально-правовые отношения, их субъекты

Муниципально-правовые отношения -- это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.

1. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.

2. Ко второму виду относятся субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.

К данному виду субъектов относится, прежде всего, население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепил право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Московской области “О местном самоуправлении в Московской области”" население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества, согласно Закону, является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества, а также предоставляемые ему права.

Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан -- субъектов муниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации” от 6 декабря 1994 г. устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно, также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обязательного проживания на определенной территории. Однако согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. этот срок не может превышать одного года.

Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

3. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-правовых отношений, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.

Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут являться юридическими лицами.

Ассоциации и союзы муниципальных образований своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Участниками муниципально-правовых отношений данного вида являются предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на следующие группы: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий См.: Статья 17 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930. .

В первую группу муниципально-правовых отношений входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу муниципально-правовых отношений составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.

2. Отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.).

3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право -- это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право -- это комплексная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру -- комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет административное право.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

Подобные документы

Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.

реферат , добавлен 04.01.2010


Муниципально-правовые нормы. Источники отрасли муниципального права. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в системе источников муниципального права. Классификация муниципально-правовых отношений, их субъекты.

презентация , добавлен 27.09.2014


Муниципальное право как совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений. Характеристика муниципально-правовых норм, дефинитивные и коллизионные нормы. Институты муниципального права.

реферат , добавлен 08.05.2009


Понятие и виды муниципально-правовых отношений. Субъекты местного самоуправления. Группы общественных отношений, составляющие предмет муниципального права, его функции. Пределы федерального подзаконного регулирования вопросов местного самоуправления.

презентация , добавлен 25.10.2015


Конституционное право - совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти. Субъекты конституционно-правовых отношений в РФ, определение их норм и источников.

курсовая работа , добавлен 31.03.2012


Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.

презентация , добавлен 23.05.2012


Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.

учебное пособие , добавлен 12.11.2010


Совокупность правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений как отрасль права. Анализ системы права Российской Федерации. Предметы и методы правового регулирования. Классификация основных отраслей права Российской Федерации.

реферат , добавлен 27.05.2012


Источники муниципального права, три уровня. Нормативные правовые акты Российской Федерации и субьектов. Специфика муниципально-правовых норм. Нормативные правовые акты местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.

контрольная работа , добавлен 03.08.2007


Конституционное право Российской Федерации как отрасль права. Понятие конституционно-правовых отношений, их возникновение и классификация по содержанию и функциональному назначению. Характеристика и виды субъектов конституционно-правовых отношений.

Муниципально-правовые отношения - это регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права.

Под муниципально-правовыми отношениями понимаются урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, составляющие основу устройства местного сообщества и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, в границах муниципального образования, при реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Муниципальным правоотношением является социальное поведение (деятельность) субъекта муниципального права, обеспечиваемое и направляемое государством путем определения его конкретных прав и обязанностей.

Муниципально-правовые отношения обладают общими чертами, свойственными всем правоотношениям, поскольку любое правоотношение возникает в результате воздействия нормы права на общественное отношение. Установление правоотношения способствует определению взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и возникновению на их основе юридических связей.

Муниципально-правовые отношения служат критерием для установления, в какой мере нашли отражение в муниципально-правовых нормах требования объективных закономерностей развития общества и государства, соответствуют ли эти нормы целям и задачам развития данных отношений, какова их социальная эффективность.

К особенностям муниципально-правовых отношений следует отнести:

• 1) характер муниципально-правовых отношений определяется в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а также спецификой муниципально-правовых норм. Муниципально-правовые отношения представляют собой форму социального взаимодействия субъектов права с целью достижения определенных результатов;
• 2) особый субъектный состав;
• 3) комплексность муниципально-правовых отношений;
• 4) разнообразие содержания и юридических связей между субъектами.

Муниципально-правовые отношения охватывают все субъекты права,

причем каждый их участник занимает в таких отношениях особую позицию.

Субъекты муниципально-правовых отношений разнообразны. Особенность субъектного состава муниципально-правовых отношений заключается в их большом разнообразии и разностатусности. Они обладают различными правами и обязанностями, т.е. различной но содержанию муниципально-правовой правоспособностью. Статус субъектов муниципально-правовых отношений имеет преимущественно политический характер.

Население муниципального образования - это специфический субъект власти. По сравнению с другими субъектами муниципальные образования обладают отличительной правоспособностью. Отличительная от всех других субъектов правоспособность - у органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как субъекты муниципально-правовых отношений они обладают специальной правосубъектностью, соответствующей целям и задачам их деятельности.

К субъектам муниципально-правовых отношений относятся:

• муниципальное образование;
• граждане Российской Федерации;
• население;
• группы граждан;
• органы местного самоуправления;
• ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления;
• органы территориального общественного самоуправления;
• органы государственной власти;
• общественные объединения, некоммерческие организации;
• государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации;
• муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Муниципальное образование в соответствии со ст. 126 Гражданского

кодекса РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации вправе направлять обращения в органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Ранее в региональном законодательстве о местном самоуправлении имели место отдельные попытки признавать членом муниципального образования лиц, не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имущественного ценза.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 3 названного Федерального закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Население в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане.

Понятие «местное сообщество» было использовано в одном из проектов федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления на основании ст. 132 Конституции РФ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Органы местного самоуправления делятся на выборные и назначаемые.

К обязательным органам местного самоуправления относятся: глава муниципального образования, представительный орган, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления), контрольно-счетный орган, муниципальная избирательная комиссия. Наименование вышеназванных органов устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Объекты муниципального права

Важнейшей характеристикой любой самостоятельной отрасли права выступает характеристика ее объекта – то есть той части общественной жизни, явления или процесса на которой непосредственно направлено регулятивное воздействие соответствующей правовой отрасли. Применительно к рассматриваемой отрасли муниципального права, объект может быть определен следующим образом:

Определение 1

Объект муниципального права – совокупность урегулированных нормами рассматриваемой отрасли муниципально-правовых отношений, возникающих, существующих и прекращаемых в процессе организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

При этом в юридической науке подчеркивается то, что для обособления объекта муниципального права от объектов иных смежных отраслей права (конституционного, административного, и т.д.), необходимо учитывать те признаки, которые характеризуют общественные отношения, входящие в соответствующий объект. В числе таких признаков называют:

1. Локальный характер территории распространения возникновения и реализации муниципально-правовых отношений, ограниченный пределами конкретного муниципального образования;
2. Особая сфера реализации муниципально-правовых отношений, вязанная с деятельностью по организации и осуществлению задач местного самоуправления в Российской Федерации;
3. Объект муниципального права отличается комплексность характера его содержания, обусловленная необходимостью реализации соответствующих общественных отношений во всех сферах жизни муниципального образования: экономической, бюджетной, социальной, культурной и т.д.;
4. Особенности субъекта правоотношений, составляющих объект муниципального права, связанная с тем, что в качестве одной из сторон в таких правоотношениях обязательно участвует орган местного самоуправления, его должностной лицо или населения муниципального образования, как особый субъект муниципально-правовых отношений.

Последний из вышеназванных признаков объекта муниципального права имеет крайне важное значение в процессе его определения. В этой связи представляется необходимым подробно проанализировать круг субъектов муниципального права.

Муниципальное образование как особый субъект муниципального права

Ключевым субъектом общественных отношений, составляющих объект муниципального права, выступает муниципальное образование:

Определение 2

Муниципальное образование – это населенная территории, в пределах которого непосредственно населением или в рамках деятельности избираемых представительных органов осуществляется местное самоуправление, то есть решение вопросов местного значения.

Говоря о характеристике муниципального образования следует выделять следующие ключевые признаки:

• Муниципальное образование создается в одной из форм, предусмотренных нормами действующего российского законодательства. В настоящее время предусмотрено семь таких форм;
• Муниципальному образованию на праве собственности принадлежит определенное имущество, в отношении которого соответствующий субъект вправе осуществлять предусмотренные гражданским законодательством полномочия по его использованию и отчуждению в порядке и на условиях, предусмотренных действующим федеральным или региональным законодательством;
• Права и обязанности муниципальных образований, предусмотренные в качестве элементов их правового статуса, реализуются в результате действий созданных в установленном порядке органов местного самоуправления (или их должностными лицами) либо непосредственно населением муниципального образования;
• Муниципальные образования имеют право на обладание собственной символикой – гербом, гимном и т.д., в рамках которых отражаются исторические, социально-культурные, исторические и иные местные традиции;

Иные субъекты муниципального права

Наряду с самим муниципальным образованием, выделяются и иные субъекты муниципального права. В первую очередь, таким субъектом является население муниципального образования. Значимость населения, как субъекта рассматриваемой отрасли права обусловлена тем, что оно наделено правом принятия решений по вопросам местного значения.

Пример 1

Так, например, действующим законодательством предусмотрена возможность непосредственного решения населением муниципального образования вопросов местного значения путем проведения референдума, схода граждан, выборов и иных форм непосредственного волеизъявления.

Конкретные формы, порядок и процедурные особенности непосредственного осуществления населением местного самоуправления устанавливаются уставом соответствующего муниципального образования, в строгом соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Следующим субъектом муниципального права, непосредственно связанным с волеизъявлением местного населения выступают выборные и иные органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, в том числе: выборное должностное лицо, представительный орган и т.д., наделяемые в результате их назначения на должность в рамках народного волеизъявления собственной компетенцией для решения вопросов местного значения, в соответствии с уставом конкретного муниципального образования.

Соответствующей компетенцией органов местного самоуправления, как субъектов муниципального права, предусматривается обязанность управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и реализации бюджета муниципального образования, а также возможность принятия юридически-значимых решений по самым разнообразным вопросам местного значения, отнесенным в сферу ведения муниципального образования.

Кроме того, в числе носителей прав и обязанностей в рамках правовых отношений в сфере местного самоуправления в отдельных случаях могут признаваться органы государственной власти РФ и субъектов РФ, государственные и муниципальные унитарные предприятия, группы граждан и т.д.